En vez de mejorar la calidad del servicio que recibe el ciudadano, este proyecto es una cuenta de cobro de los políticos a los magistrados y un cóctel de ideas malas o mal empaquetadas. Explicación autorizada y clara de qué propone la reforma y de qué debería proponer para que mejore de veras la justicia.
Otra reforma a ciegas
Históricamente, todo gobierno que se respete en Colombia ha querido dejar su sello con una reforma “estructural” de la justicia. Pero el afán de reforma se ha hecho más apremiante en los últimos tiempos, a medida que los gobiernos y los congresos sucesivos se han sentido más incómodos con el poder que la Constitución de 1991 le atribuyó a la administración de justicia.
Siempre sobran justificaciones para pedir la reforma de la justicia, comenzando por el malestar de la opinión pública y de algunos sectores sobre la calidad del servicio: problemas en el acceso, congestión, morosidad en los procesos y falta de efectividad de las decisiones judiciales, son las quejas más comunes. Pero sus causas y sus remedios reales no han sido objeto de investigación o elaboración suficiente y convincente por parte del gobierno, de la academia o de la rama judicial.
El gobierno aduce que mejorar el acceso a la administración de justicia es uno de los objetivos básicos de la reforma que propone, pero nadie sabe a ciencia cierta cuál es la demanda potencial de justicia en Colombia, de manera que no hay bases objetivas para poder adecuar la oferta. El Consejo Superior de la Judicatura opera sobre cifras históricas, pero no ha indagado acerca de la demanda de justicia que efectivamente se queda sin atención. Lo cierto es que nadie sabe con precisión cuántos y quienes se quedan por fuera del servicio de justicia.
Distinciones esenciales
El gobierno anterior creó una Comisión de Reforma a la Justicia que señaló los temas esenciales que debería cubrir una reforma y distinguió entre aquellos que necesitan de reformas constitucionales, los que suponen una reforma a la Ley Estatutaria de Justicia, y aquellos otros que corresponden a simples decisiones del Consejo Superior de la Judicatura.
Por otra parte, la experiencia indica que es necesario distinguir entre las reformas institucionales, las reformas de los códigos sustantivos y de procedimiento, y las reformas administrativas o de gestión. Cada una de estas necesita de medidas diferentes y de esfuerzos político-institucionales y financieros distintos.
También se necesita tener en cuenta los efectos de encadenamiento. Por ejemplo, no es posible reducir los tiempos procesales sin reformar los códigos de procedimiento, y estos no operarán sin cambios en los modelos de gestión en los despachos judiciales, lo cual a su vez supone un mejor de desempeño de los jueces y funcionarios judiciales.
La reforma que no era, y sus errores
El gobierno Santos ha optado por un modelo cuya apuesta fuerte es una reforma constitucional sobre temas que son importantes y que tal vez ameritan ajustes, pero que no atañen o atañen poco a mejorar la administración de justicia. En efecto:
- El tema del fuero militar en un contexto de conflicto armado es de tal magnitud y sensibilidad política que debió ser materia de un paquete legislativo separado, para que no condicionara la discusión sobre los demás temas.
- Las medidas de política criminal también deberían haber sido objeto de un proyecto distinto, que incluya cambios en las funciones y competencias de la Fiscalía, en el sistema de juzgamiento de congresistas y altos funcionarios, la supresión de los agentes del ministerio público en los procesos penales y otra serie de medidas relacionadas con la seguridad ciudadana y las violaciones a los derechos humanos. Restablecer la facultad de la Fiscalía para realizar capturas y allanamientos sin orden judicial es un retroceso innecesario.
- Las facultades nominadoras de las Altas Cortes para los cargos de Procurador y Contralor hacen parte del corazón del diseño institucional por el que optó el constituyente de 1990, bajo la lógica de los llamados frenos y contra pesos. Una reforma de este sistema podría ser considerada una sustitución de la Constitución y no pasar el test de la Corte Constitucional bajo la doctrina de las competencias como vicio de forma. Pero más allá de esa discusión, el gobierno no ha demostrado que exista una relación entre estas capacidades nominadoras y los problemas de acceso, congestión y morosidad del servicio de justicia, temas que deberían ser el eje de cualquier reforma.
- En materia de congestión, antes de sugerir medidas inciertas como la de habilitar abogados y notarios para adelantar procesos judiciales, debería efectuarse un balance cuidadoso sobre las medidas de descongestión adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la ley 1395 de 2010.
La Cuarta Encuesta de Justicia indica que las medidas adoptadas en el marco de esa ley, tales como la perención y el desistimiento tácito, han sido efectivas, y bastaría con reforzarlas con mayor presupuesto y más recursos humanos. Ahora bien, sin cifras confiables es difícil realizar diagnósticos apropiados. La congestión no es la misma en todas las jurisdicciones, ni en todas las ciudades ni en todas las instancias. En cada caso deben aplicarse medidas diferentes. Planteamientos como los contenidos en el documento Garantizar una Justicia Eficiente, preparado por el Departamento Nacional de Planeación en el marco de Colombia Visión 2019 deben ser el punto de partida para una reflexión sobre lo que debe hacerse para descongestionar la justicia.
- En materia civil, los procesos ejecutivos singulares e hipotecarios constituyen buena parte de la carga de los despachos, lo cual sugiere crear una jurisdicción ejecutiva especializada. Este es el tipo de medidas que deberían discutirse en el marco de la reforma, en lugar de decidir si los magistrados, procuradores y contralores pueden ser elegidos a cargos de elección popular en los cinco años siguientes a su retiro. Son temas sin duda taquilleros, pero que poco o nada afectan al ciudadano que sufre un sistema judicial incapaz de resolver los conflictos y proteger los derechos con eficacia y oportunidad.
- La reforma de la tutela contra sentencias judiciales, introduciendo la necesaria intervención de un abogado y un período de caducidad de un mes, desnaturaliza esta figura y no apunta a mejorar la protección jurídica del ciudadano frente al Estado.
- Restablecer las funciones disciplinarias de los jueces frente a sus subalternos es un paso en la dirección equivocada que va a enredar aún más la función jurisdiccional. La creación del Colegio Nacional de Abogados como instancia disciplinaria, dado el bajo grado de capital social entre los abogados colombianos, es una medida destinada al fracaso. En la reforma debería estar discutiéndose temas como la regulación de los honorarios de los abogados o de los árbitros en los tribunales de arbitramento, cuyo alto costo se está convirtiendo en una barrera de acceso infranqueable para los más vulnerables.
La reforma que no fue pero podría ser
Lo cierto es que un gobierno con amplio margen para tramitar reformas constitucionales y legislativas ha pretendido darles gusto a todos los involucrados. Lo que pudo haber sido una oportunidad para abordar -por fin- los temas que afectan de veras al ciudadano, se está convirtiendo en pretexto para que un sector de la clase política pase su cuenta de cobro a la administración de justicia.
En una reforma de la justicia se hubieran esperado, por ejemplo,
- cambios en la justicia de paz;
- regulación de los tribunales de arbitramento;
- lineamientos de política para consolidar la jurisdicción indígena;
- pensar en figuras que han servido en otros países, tales como los jueces itinerantes o reestructurar el programa de Casas de Justicia para que no atiendan solamente funcionarios administrativos, sino también judiciales;
- reformas en los horarios de atención de los jueces, o
- un régimen disciplinario más exigente frente al cumplimiento de los términos procesales.
Pero todo indica que el gobierno optó por la superficie de lo que debe ser una reforma judicial, desaprovechando el gran capital político que ha demostrado tener en la legislatura.
Sería deseable que el gobierno no hiciera un punto de honor de algunos de los temas hasta ahora aprobados en el Congreso y tuviera la sensatez de discutir en profundidad los asuntos que de verdad afectan el servicio de administración de justicia, pensando primero en las necesidades jurídicas de los ciudadanos.
Ojalá pues que el proyecto se hunda, y que esta sea la ocasión para pasar a una reforma que equilibre las cargas del ciudadano con el Estado y no las de la clase política con la justicia.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia. Columnista y autor de numerosas publicaciones.
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