A 20 años de la firma de la Constitución de 1991, los balances históricos apuntan a una característica fundamental de la Carta: la reformitis. No en vano, en los últimos días muchos han sido los proyectos de ley que han pasado a sanción presidencial (ver cuadro 1) y que no dejan de generar inquietud sobre los alcances de las facultades del presidente sobre la Carta y respecto al control que ejerce el Congreso sobre estos cambios.
Dos décadas de vigencia proporcionan un balance no muy positivo de la estabilidad de la Constitución de los colombianos. Esta característica puede generar dos posturas: o la Carta está poco sustentada en el sistema político del país o el sistema político colombiano sobrepasa todo lo que pueda decir y reglamentar la Constitución. Las intenciones del país que reflexionó sobre la nueva carta (conformado en su mayoría por sectores más distantes de la vida política real como estudiantes y personajes públicos de la cultura, entre otros) tenían que ver con la reflexión sobre las necesidades del momento, pero éstas se quedaron en lo anecdótico de la lucha contra el narcotráfico, el asesinato de cuatro candidatos presidenciales y en que esos fenómenos eran una muestra de la alarmante crisis general del Estado (García, 2011, 6; Novoa, 2011, 10-11; El Espectador, enero 30 2011, 10-11). Sin embargo ¿qué tanto cambiaron esas condiciones con la nueva Carta?
Da la impresión de que el país político no estuvo involucrado muy directamente con la redacción del nuevo libro de las leyes colombianas. En ese sentido, uno de los aspectos positivos consistió en que en su elaboración participaron muchos sectores ajenos y distantes de la política tradicional. Pero independientemente de si la Constitución fue hecha exclusivamente por abogados y otros sectores civiles, la pregunta sobre la efectividad de 20 años de la Carta tendría que pasar por cuestionarse sobre su conexión con el sistema político. La reformitis es un indicio de las condiciones de esta relación.
¿Es un problema cultural? ¿De autoridad institucional? ¿De los aparatos institucionales? ¿Qué hacer con la sobreproducción legislativa? ¿Y con el incumplimiento? ¿El número de reformas es igual a la (in)coherencia de las políticas públicas? ¿Por qué creemos tan firmemente en que sólo lo que está en la Constitución tiene rango suficientemente importante? ¿La Constitución debe ser dinámica y/o coyuntural?
Dice Juan Manuel Charry (2010, A6), que los colombianos sufrimos de un “fetichismo constitucional” pues consideramos que la norma es la solución para cada problema, o por lo menos eso se creemos, sin preguntarnos por cómo la inestabilidad del país puede ser un reflejo precisamente de los vaivenes legislativos que sobreproducen normas y no soluciones.
El problema no es si hay reformitis o simplemente si el Congreso tiene legitimidad para dinamizar una Constitución “viva”, el problema es que este fenómeno plantea un cuestionamiento sobre la eficiencia de la Carta del 91: si era necesaria y si estuvo bien determinada o si no ha sido más que un saludo a la bandera porque no se pensó en los instrumentos para llevar a cabo los grandes proyectos de reforma.
La reelección de Álvaro Uribe, es un ejemplo de la reformitis que responde a las maquinarias: el ex presidente tuvo el poder para cambiar la norma precisamente porque en nuestra historia política la constitución se arregla según la fuerza del momento. Todas las constituciones cambian cuando es necesario, pero es el país político el que ha determinado cuando ha ocurrido, así, en términos históricos y políticos, reelección o 20 proyectos de reforma actuales no son más que síntomas de la reformitis.
De este sistema político “tan abierto a los cambios”, surgen también asuntos positivos reflejados en la carta constitucional: la visibilización de los derechos económicos, sociales y culturales, la representatividad ganada por las minorías y la creación de instituciones que legitiman a los ciudadanos son elementos destacables de la Carta del 91. Entre estos factores, la tutela ha cobrado vital importancia porque se concibió como símbolo de la inclusión. Sin embargo, lo positivo tiene un lado oscuro: el sistema político sobrepasa el ideal de la norma. La tutela es en este momento una de las cuestiones más críticas, por el nivel de responsabilidad que ha tenido que asumir el Estado, incluidos los prejuicios fiscales, y la congestión en los despachos jurídicos que desestabiliza el orden judicial (El Colombiano, 2011, 3A).
Una de las causas de este desorden administrativo judicial es que la Constitución proporciona la solución pero no las herramientas para llevar a cabo el proceso: nunca se tuvo en cuenta la disponibilidad fiscal y tampoco la poca institucionalidad a nivel local y regional, de modo que la tutela se ha convertido en un arma de doble filo pues tanto como defiende los derechos, puede legitimar los abusos si el aparato es corrupto. El problema es que no hay institucionalidad que funcione homogéneamente de lo regional a lo nacional, dicha institucionalidad está sujeta al juego político; entonces, si la normatividad depende de la vida política no podrá producir efectos inmediatos y mucho menos directos en ella. Por ejemplo, sabemos que en salud prácticamente nada funciona sin la tutela, hecho que se relaciona con el problema institucional más que con la cultura de la sociedad civil que ha hecho uso de este recurso. Asimismo, la tutela ha sido el instrumento por excelencia para que los gobernantes locales y regionales puedan bloquear las intervenciones de las altas cortes cuando se trata de pronunciamientos o investigaciones sobre sus funciones1. En últimas, el problema no es de la ciudadanía, pues la tutela es un mecanismo excepcional: si los ciudadanos no vieran vulnerados sus derechos, si el estado los garantizara, realmente no tendrían que usarla. La herramienta no se habría convertido en la norma.
La pregunta finalmente tiene que ver con la reformitis de la Carta Constitucional de 1991, con cómo esta refleja nuestro sistema político y si es posible un cambio constitucional radical cuando no se transforma la cultura política. De hecho, el historiador Fernán González plantea que muchos de los cambios positivos de la Constitución se habrían podido llevar a cabo por medio de reformas puntuales a la Carta de 1886, como había sucedido en 1910 y 1936, por lo que no era necesario un nuevo proceso de Constituyente. No importaba si ya éramos una sociedad diferente a la del siglo XIX porque, tal como sucedió con la Constitución norteamericana, una enmienda que diera cuenta de la pluralidad habría sido suficiente para cumplir con los cambios que se pedían. Así es que en estos 20 años se ha legitimado el papel de la Carta pero no se desconoce que funciona dentro de la larga tradición jurista colombiana, que tiene que ver con la creencia en las normas y en cómo funcionan por sí mismas2.
Larga o corta, la discusión por estos días no es por la extensión de la Carta, ni siquiera por su eficacia porque ésta depende de una pregunta que tal vez no se hizo y era la de los aparatos que la hicieran real. A 20 años, las cifras hablan de poco avance social (El Espectador, febrero 5 de 2011, 22), pero a 20 años podemos reconocer también que, además de la tutela, uno de los grandes aportes a la cultura política real de los colombianos es la comprensión de que el país es mucho más que una lengua, una raza y una religión, idea que dominaba el siglo de las anteriores cartas políticas.
La conclusión es que tenemos un sistema político que no tiene mucho que ver con el constitucional. Sin embargo, no hay que cambiar la Carta para cambiar la realidad colombiana, hay que aplicarla eficientemente. Pero como es un círculo vicioso, sin los medios para su aplicación habría que ser más optimistas y pensar con Álvaro Forero Tascón que “la debilidad del estado colombiano es una constante histórica pero con ciclos de mayor debilitamiento y periodos de fortalecimiento. Estos últimos generalmente han coincidido con gobiernos que reformaron la Constitución, pues el criterio tradicional ha sostenido que el fortalecimiento estatal se hace por el camino de la modernización institucional, por oposición a las políticas coyunturales o personalistas que tienden a no perdurar en el tiempo” (2011, 29). En este punto habría que preguntarse por Santos, por Uribe y por los deslindes que en asuntos como la fusión ministerial separan los aportes de los dos al sistema y régimen político. Así mismo, los recientes destapes de corrupción permiten (positivamente) pensar en que las reformas pueden modernizar no sólo el sistema sino también la cultura de los colombianos y la exigencia de sus derechos. ◙
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* Ana María Restrepo es investigadora y hace parte del Equipo del Sistema de Información Georreferenciado- Archivo de Prensa del CINEP/PPP
1. El ejemplo más cercano es el del gobernador de Magdalena, Omar Díazgranados, quién a través de una tutela, recuperó el cargo del que había sido suspendido por el presidente de la República, tras una investigación por corrupción.
2. Esta condición resulta una ventaja también en la medida en que el sector judicial en Colombia es independiente del ejecutivo, lo que afirma el equilibrio de los poderes.
Referencias:
Charry, Juan Manuel, 2010, “Constitución sufre de reformitis” en El País, Cali, noviembre 22 de 2010.
El Colombiano, 2011, “La tutela, 20 años” en El Colombiano, Medellín, febrero 22.
El Espectador, 2011, “Los 20 años de la Constituyente” en El Espectador, Bogotá, febrero 5.
El Espectador, 2011, “Memoria de una reforma” en El Espectador, Bogotá, enero 30.
Forero, Álvaro, 2011, “¿Cómo defender al Estado?”, en El Espectador, Bogotá, abril 11.
García, Hugo, 2011, “Lo único que justificaría otra constituyente sería la paz definitiva” Entrevista a Horacio Serpa en El Espectador, Bogotá, febrero 6.
Novoa, Armando, 2011, “Hace 20 años se instaló la Asamblea Nacional Constituyente” en El Espectador, Bogotá, febrero 5.
La República, 2010, “Más de 20 reformas constitucionales pretenden cambiar la Carta Magna” en La República, Bogotá, noviembre 24.
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