LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN DE 1991, Equipo jurídico de Escuela Ciudadana

Durante los 20 años de vigencia de la Constitución, ha sufrido varias reformas, algunas han sido cambios menores que no afectan el espíritu democrático y pluralista que la inspiró, otras por el contrario han intentado resquebrajar el balance y la redistribución del poder, eje central con la que fue creada.  A continuación relacionamos las principales reformas hechas a la Carta Política hasta el primer semestre del 2011:

BARRANQUILLA DISTRITO ESPECIAL

El acto legislativo que erigió a Barranquilla en Distrito Especial, Industrial y Portuario. Con esa reforma se buscó modificar sustancialmente, para esa ciudad, el situado fiscal, que es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido a los departamentos, Municipios,  el Distrito Capital y los Distritos Especiales.

SE REVIVEN LAS SUPLENCIAS DE LOS CONGRESISTAS

El 15 de Diciembre de 1993 se revivieron las suplencias parlamentarias, que habían sido expresamente prohibidas por la Constitución de 1991. Una reforma fatal que de no haberse hecho, hubiera contribuido a blindar al Congreso de las injerencias de grupos y dineros ilícitos, tanto en el escándalo del 8.000 como en el de la parapolítica.

SE TRANSFORMO EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS

Dos años después, por medio del acto legislativo 001 de 2002 se transformó el sistema de distribución de las transferencias para los municipios, teniendo en cuenta la categoría de éstos.

MILITARES ACTIVOS EN CONSEJOS DE GUERRA

El 21 de Diciembre de 1995, como respuesta a un fallo de la Corte Constitucional destinado a que sólo militares retirados podían integrar los consejos verbales de guerra, se reformó la Constitución para permitir a los militares activos hacer parte de estos consejos.

DIPUTADOS SON SERVIDORES PUBLICOS

Otra de las reformas tuvo que ver con la modificación del status de las Asambleas Departamentales, disponiendo que los diputados se convirtieran en servidores públicos, con remuneración y seguridad social.

SE REVIVE LA EXTRADICIÓN

Tras un extenso y polémico debate nacional, que se inició una vez se prohibió en la Constitución de 1991 la extradición de nacionales, el Congreso de la república revivió esa figura a finales de 1997, durante la administración del presidente Ernesto Samper.

EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA

La expropiación por vía administrativa, figura que había sido incorporada en el orden constitucional desde 1936, fue reformada al consagrarse el reconocimiento de una indemnización previa para los que resultaran afectados por esa medida.

SE RETORNA AL NOMBRE DE BOGOTÁ

El cambio que se considera inoficioso fue el que suprimió el nombre de Santa Fe de Bogotá, que había adoptado el Constituyente en 1991, retornando al nombre de Bogotá.

DEPORTE Y RECREACION COMO GASTO PÚBLICO SOCIAL

Otra  reforma consistió en la elevación a rango constitucional de la disposición que señala al deporte y la recreación como parte de la educación y su apoyo estatal constituye gasto público social.

SE LIMITA LAS TRANSFERENCIAS A ENTIDADES TERRITORIALES

A mediados del 2001 se volvió a limitar el porcentaje de las transferencias para las entidades territoriales, en lo concerniente a salud y educación, principalmente.

ESTATUTO DE ROMA

Debido al debate que surgió por la entrada en vigencia de la Corte Penal Internacional, el Congreso dispuso incorporar al ordenamiento constitucional de la República de Colombia la jurisdicción del Estatuto o tratado de Roma.

NACIONALES COLOMBIANOS

A comienzos del 2002, en una nueva reforma, se consagró en la Constitución que son nacionales colombianos los hijos de padre o madre colombianos que hubiesen nacido en el extranjero y luego se domiciliaren en el territorio colombiano o “se registraren en una oficina consular de la República”.

AMPLIACIÓN DE PERIODO A GOBERNADORES Y ALCALDES

El 06 de Agosto de 2002, se amplió a cuatro años el período a los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles, reforma que entró en vigencia a partir del primero de enero de 2004, con la posesión de los elegidos en octubre de 2003.

SISTEMA PENAL ACUSATORIO

En enero de 2003, las cámaras legislativas aprobaron la reforma a la Fiscalía General de La Nación, estableciendo el Sistema Penal Acusatorio, que entró a regir paulatinamente a partir del 2005.

REFORMA POLITICA

Otra reforma a la Constitución del 91 se realizó el 03 de Julio de 2003 y se le conoce con el nombre de Reforma Política, pues cambió el sistema electoral, prohibió la doble militancia y estableció el umbral, la cifra repartidora y el régimen de bancadas. Igualmente, dispuso nuevas reglas de juego para la financiación de los partidos; amplió los derechos de la oposición; consagró la prohibición para el servidor público de abandonar su cargo durante el período para el cual fue designado para aspirar a otro cargo de elección popular. También otorgó valor decisorio al voto en blanco, al disponer que si en una elección popular estos superan al total de  votos válidos, la votación deberá repetirse. Finalmente, se consagraron las listas únicas y se amplió el período para los miembros del Consejo Nacional Electoral.

Se establecen restricciones a ciertos derechos fundamentales (libertad, correspondencia, locomoción, funciones judiciales a las Fuerzas Militares, para enfrentar el terrorismo). Esta reforma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, que encontró vicios en el procedimiento de su votación en la Cámara de Representantes.

REFERENDUM

Por Referendo se aprueba la pérdida de derechos políticos a quienes hubieran sido condenados por delitos contra el patrimonio del Estado.

Se reformó el régimen pensional para incluir a casi toda la población. Siguieron en regímenes especiales, los integrantes de la Fuerza Pública (militares y policías) y el Presidente de la República. Los maestros mantendrán las condiciones de pensión establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo acordadas en el 2003. 

REELECCIÓN

Se aprueba la reelección presidencial inmediata.

CIRCUNSCRIPCIÓN INTERNACIONAL

Se agrega la circunscripción internacional en la Cámara de Representantes. Anteriormente se elegía en circunscripciones territoriales y especiales.

Se establecen dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365 mil habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365 mil.

 SE MODIFICA RÉGIMEN DE TRANSFERENCIAS

Se modifica por tercera vez, el régimen de transferencias de los departamentos, distritos y municipios. Todas las modificaciones han tendido a restringir la autonomía administrativa o a controlar el gasto de las regiones.

SE AUMENTA EL NÚMERO DE CONCEJALES EN EL DISTRITO CAPITAL

El Concejo Distrital se compondrá de cuarenta y cinco concejales.

BUENAVENTURA Y TUMACO SE ORGANIZAN COMO DISTRITOS ESPECIALES

Las ciudades de Buenaventura y Tumaco se organizan como Distritos Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y ecoturísticos y otras disposiciones similares.

CITACIONES A MINISTROS Y ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO

Se constitucionalizan las citaciones y requerimientos del Congreso a Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos.

SE ELIMINA EL CONFLICTO DE INTERES DE LOS CONGRESISTAS CUANDO VOTEN ACTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL
Con esta reforma los congresistas ya no tendrán conflictos de intereses cuando vayan a debatir o votar un acto legislativo, es decir, una reforma constitucional,  recuérdese los conflictos presentados para la primera reelección y la fallida segunda reelección.  Esta reforma se aprueba justamente cuando próximamente se debatirá la reforma a la justicia y muchos congresistas que están subjudice no tendrán ningún impedimento. Esta reforma es regresiva y beneficia los intereses de los congresistas.

Acto Legislativo No. 1 del 31 de mayo del 2011.  "POR EL CUAL SE ADICIONA EL PARAGRAFO DEL ARTICULO 183 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA".
 ARTÍCULO 1. Adiciónese el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política, con el siguiente inciso que será el primero;

La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando los Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de Actos Legislativos.

SE ELIMINA LA COMISION NACIONAL DE TELEVISIÓN.

Acto Legislativo N. 2 del 21 de junio del 2011. Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el articulo 77 de la Constitución Política de Colombia.
Artículo 1°. Derógase el artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.
Articulo 2°. El artículo 77 de la Constitución Política de Colombia, quedará así: Artículo 77. El Congreso de la República expedirá la ley que fijara la política en materia de televisión.

De esta manera, se desconstitucionaliza la figura de la Comisión Nacional de televisión que tantas críticas ha tenido por costosa, ineficiente y burocratizada, Se difiere a la ley la reglamentación de la política pública de la televisión, se habla de la creación de un nuevo organismo más técnico y especializado

SOSTENIBILIDAD FISCAL

Se aprueba la reforma constitucional que consagra como un derecho y un deber la  sostenibilidad fiscal, El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:

“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La sostenibilidad fiscal es indispensable  para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho.  Por lo tanto, es un derecho de todos y es deber de todas las ramas y órganos del poder público colaborar armónicamente, dentro de sus competencias, para hacerla efectiva.

El Congreso de la República, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y económicos consagrados en esta Constitución, deberá hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad.”

Esta reforma, pone en peligro el Estado Social de Derecho y pretende darle poder de veto a los fallos de tutela de los jueces que ordenen el reconocimiento de derechos como la salud y la educación.

Limita las decisiones de las altas cortes en materia de derechos económicos, sociales y culturales condicionándolas a la sostenibilidad fiscal. En este sentido, consideramos la reforma como un retroceso.

REFORMA AL SISTEMNA GENERAL DE REGALIAS

Las regalías que hoy perciben los departamentos y municipios por concepto de la explotación de los recursos naturales no renovables serán distribuidas entre todas las regiones del país, con una compensación especial para los productores, según la reforma constitucional aprobada en último debate por la Cámara de Representantes.

El acto legislativo plantea la creación de un Sistema General, en reemplazo del actual Fondo Nacional de Regalías. En adelante, se establecerá un nuevo esquema de distribución de estos recursos, para que poblaciones con necesidades básicas insatisfechas y altos niveles de desempleo también reciban parte de la plata que ingresa al país por cuenta de la explotación del subsuelo.

Según la norma, que modifica en extenso dos artículos de la Constitución, por iniciativa del gobierno la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos de regalías, sin que en ningún momento signifique la centralización de las decisiones.

Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para inversiones en educación; para la generación de ahorro público territorial; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía, según el texto aprobado.

Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.

Para el efecto se crean cuatro fondos especiales: uno de ciencia, tecnología e innovación; otro de desarrollo regional; un tercero para compensación regional, y finalmente uno de ahorro y estabilización.

El primero de dichos fondos se nutrirá del 10 por ciento de los ingresos del Sistema General de Regalías, el segundo con otro 10 por ciento y hasta el 30 por ciento para el de ahorro y estabilización.

De los demás recursos habrá unos aportes el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional. Pero el dos por ciento de todo el Sistema se destinará para vigilar y fiscalizar, por parte del ministerio de Minas, la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo.

Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) y el Gobierno Nacional. Los del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia.

El Fondo de Compensación Regional que se crea tendrá una duración de 30 años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley que debe expedir el Congreso el próximo semestre para reglamentar esta reforma constitucional.

El nuevo texto constitucional está cargado además con tres parágrafos permanentes y seis transitorios, con explicaciones sobre la naturaleza del Sistema General de Regalías, la ejecución de los recursos, la creación de un sistema de monitoreo y evaluación, y la supresión del Fondo Nacional de Regalías, entre otros.

CONSTITUCIÓN CONSERVADORA, Por: Cristina de la Torre

Cristina de la Torre

Envuelta en pétalos de rosa, la Constitución del 91 validó un modelo económico ultra conservador que frustró en el huevo la divisa del desarrollo y su dirección por el Estado.

Catapultó a una élite de importadores y banqueros sin patria, glotones, indiferentes a la miseria que dejaban a su paso por el poder. Entre los panegíricos que proliferan por estos días —merecidos, digamos, por la consagración del Estado laico y el entierro del Frente Nacional— poco se habla de la realidad económica que se impuso sobre la letra (a menudo reformista) de la Carta. Si Colombia es hoy  campeón en desigualdad, pobreza y violencia en América, no será porque la norma escrita tardara en transformar la realidad. Es, precisamente, por lo contario: parte de sus disposiciones no podía sino producir tan vergonzoso resultado. El principio neoliberal que prevaleció en su inspiración y cobró cuerpo en el articulado se engulló el “derecho a la vida digna”, hasta convertirlo en rey de burlas. A medias contuvo la tutela la ofensiva del “nuevo” paradigma contra los derechos económicos y sociales de la población. Más papistas que los papas del Consenso de Washington, los nuestros tornaron al rudo “lesefer” que en el capitalismo de los siglos XVIII y XIX había animado la revolución industrial en Inglaterra. Mas no para hacer aquí industria, sino para desmontarla.

Todo ello al calor de una apertura comercial y financiera que quebró al campo, noqueó a la precaria industria y hoy insiste en potenciarse a la ene con “teelecés” que nos niegan de entrada un futuro de industrialización. Al calor de la fiebre privatizadora, se despojó al Estado de su prerrogativa como promotor del desarrollo; y de la función social que el bien común aconseja. La trocó en negocio de malandrines, dizque por ser éstos más eficientes e incorruptibles que el Estado. ¿Saludcoop? ¿Los Nule? ¿Los beneficiarios de las concesiones de Andrés Uriel? Finalmente, el Banco de la República quedó reducido a batallar —batalla enana— contra la inflación. Olvidó el desempleo, al que tuvo por “mal necesario”. Y su tarea medular como banco de fomento del desarrollo. El desarrollo, una “antigualla”. Entonces se le concedió a la banca privada una gabela descomunal: en adelante sería ella y no el Banco Central la que le prestará (carísimo) al Gobierno, ¡con dineros del propio Banrepública! Se forzó así la intermediación de los banqueros, para que en esta vuelta absurda colmaran sus arcas. Pésimo negocio para las finanzas públicas, de oro para las privadas. De eso se trataba.

Mientras Suramérica desmonta el modelo de mercado sin controles que las dictaduras del Cono Sur habían cooptado;  mientras torna al desarrollo propio paladeando a los amos de la globalización, Colombia porfía en la fórmula sin esperanza del siglo XIX: exportar oro, carbón, florecitas, bananitos, e importar computadores. Productos primarios que pagan salarios irrisorios, contra bienes que han incorporado toda una cadena de trabajo bien remunerado. He allí la prosperidad que nos espera. Sellada con broche del más rancio neoliberalismo. La norma de sostenibilidad fiscal, afincada en la Constitución. Ella canta victoria sobre los derechos económicos y sociales de los colombianos, sobre la tutela, tan tímida sin embargo con el derecho al trabajo.

Carta contradictoria ésta del 91, donde termina ganando siempre la disposición conservadora. La negra mano del mercado, cargada sin atenuantes a favor de los poderosos, pues no se afirma sobre competencia verdadera, no crea oportunidades iguales para todos. Cómo andaremos de mal que el exministro Alberto Carrasquilla —hombre no propiamente de izquierda— proclama su desilusión con “la Constitución cavernaria que (de hecho) nos rige en lo económico y social”.

 Publicado en El Espectador

La constitución y sus críticos, Por: Mauricio García Villegas

Mauricio García Villegas

Muchos han elogiado esta semana la Constitución de 1991 en las vísperas de la celebración de los veinte años de su promulgación. Esto no debe hacernos olvidar, La mayoría de ellos se encuentra a la derecha del espectro político. Tres personajes sobresalen en este grupo. El primero, alguien que podríamos llamar jurista nostálgico, añora la época en la cual los jueces no intervenían en temas que tuvieran impacto político (no existía la Corte Constitucional) y los derechos eran, según él, precisos y se aplicaban a través de las leyes (no existía la tutela).  El segundo, llamémoslo economista restrictivo, ve con horror cómo hoy en día los jueces, fundados en la Constitución, afecten los presupuestos públicos para proteger los derechos sociales, sin tener, según él, ni el conocimiento, ni la legitimidad política para afectar el gasto público. El tercero, digámosle católico retrógrado, no entiende cómo, en una sociedad creyente y tradicional como la colombiana, se promulgó una constitución que no sólo reconoce la igualdad de culturas y de credos, destronando así a la Iglesia católica, sino que protege las expresiones inmorales (según él) del libre desarrollo de la personalidad.

En la izquierda también hay críticos de la Constitución del 91. El más típico de ellos es el utopista desilusionado, un personaje que no le perdona a la Carta política que en estos veinte años no haya cumplido con su promesa de crear un país en paz y con justicia social; por eso piensa que esta constitución, como las anteriores, es ante todo una herramienta de legitimación del poder económico dominante.

Hay otro personaje de izquierda que, si bien en principio es un defensor de la Carta, termina siendo un crítico de la jurisprudencia constitucional. Me refiero al constitucionalista intransigente: según él, los derechos contemplados en la Carta son normas de obligatorio e inmediato cumplimiento (como un código de tránsito) y por lo tanto no deben ser exigidos de manera progresiva y de acuerdo con un mínimo principio de realidad, como lo hace la Corte, sino siempre y de manera inmediata, como si estuviéramos en Alemania.

Estos personajes (no son los únicos, hay otros) tienen razones muy diferentes para oponerse a la Constitución. Las tres más importantes son estas: 1) no creen en el modelo de sociedad plasmado en la Carta del 91 (como el católico retrógrado); 2) no están de acuerdo con el control judicial de la ley y de las mayorías políticas (como el economista restrictivo y del jurista nostálgico) o 3) creen que las constituciones son una de dos: o motores de cambio social o engaños para legitimar a los que mandan (como el utopista desilusionado y el constitucionalista intransigente).

Contra la primera de estas razones es muy poco lo que se puede hacer, fuera de invocar la tolerancia y la igualdad ciudadanía. Contra el segundo es importante explicar, de manera sencilla, la justificación política que tiene el control de constitucionalidad, lo cual no siempre es fácil. Contra el tercero, hay que sostener una idea modesta pero firme de constitución, entendida como un derrotero político que hay que defender y no simplemente como una varita mágica que puede cambiar la sociedad a su antojo.

Con esta tipología de críticos no quiero insinuar que la Constitución del 91 es perfecta, ni mucho menos que así lo sea la jurisprudencia de la Corte. Tan sólo quiero mostrar que el debate constitucional en Colombia es más complejo de lo que parece y que no todo el que critica la Constitución piensa lo mismo de ella.

Publicado en el El espectador 10 de junio de 2011

Éxitos y debilidades de la Constitución de 1991, Jorge Orlando Melo,

Jorge Orlando Melo

La constitución re-legitimó la democracia como sistema político, pero dejó la igualdad de derechos sociales en manos de un Estado paternalista. El Estado central se oxigenó, pero los poderes locales siguen en manos oscuras. La democracia es más participativa, pero los ciudadanos participan muy poco. Paradojas que sintetiza y explica este lúcido análisis del conocido historiador y cofundador de Razón Pública.

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Letra muerta

La Constitución de 1886 estuvo en vigencia más que cualquier constitución latinoamericana, pero entre 1949 y 1990 sobrevivió porque no se aplicó.

En efecto, una constitución busca ante todo crear las reglas para el traspaso pacífico del poder entre diversos partidos, para que la oposición pueda ganar elecciones. Y después de 1946 nunca hubo un traspaso pacífico del poder: golpe militar en 1953, derrocamiento de un dictador y Frente Nacional en 1957, y después un mecanismo, primero legal y luego pactado, mediante el cual los dos partidos compartieron el poder y crearon la impresión de que el sistema existía ante todo para bloquear cualquier alternativa.

De este modo la función básica de la constitución - mantener las condiciones para una política pacífica- nunca operó, sino que se recurrió al Estado de Sitio. La constitución se mantuvo mediante la suspensión de vigencia de muchas de sus reglas.

Ampliar la democracia

En ausencia de oposición legítima, surgió la oposición armada, que sirvió al tiempo para frenar el surgimiento de nuevos grupos políticos y para mostrar la falta de legitimidad de nuestra democracia: importantes sectores de opinión, intelectuales y universitarios, dirigentes sociales y sindicales, consideraban que la democracia colombiana era excluyente y limitada, y que eso explicaba o justificaba la violencia y la guerrilla.

El intento del presidente Barco de romper el bloqueo político volviendo a gobiernos de partido se enredó en medio de una violenta guerra contra el narcotráfico y el proceso político pareció entrar en una espiral sin salida: la muerte de tres candidatos presidenciales en 1989, parecía dejar al país sin salidas.

La convocatoria de la Asamblea Constituyente en 1990, que violó formalmente la constitución anterior, fue un triunfó de la voluntad de encontrar nuevas bases de consenso para la democracia, compartida por los presidentes Barco y Gaviria, por las guerrillas que aceptaron la paz, y por muchos dirigentes tradicionales, y permitió redefinir las condiciones de funcionamiento de política.

La Constitución de 1991 fue, como se ha dicho muchas veces, un pacto de paz. Pero sobre todo fue un esfuerzo por superar una democracia que se consideraba limitada, alejada de los ciudadanos, manipulada por dos partidos con recursos institucionales ilimitados, encabezados por una presidencia imperial, centralista y autoritaria.

Tres grandes objetivos

Simplificando un proceso cuya complejidad desafía toda síntesis, la Constitución de 1991 intentó renovar y reforzar tres áreas básicas del orden político:

1. La legitimidad de la democracia y la credibilidad ciudadana en el sistema de representación política.

2. La capacidad del Estado para enfrentar los desafíos de la guerrilla y la violencia.

3. La capacidad del Estado para satisfacer las necesidades sociales y económicas de la población.

Los temas estaban muy interrelacionados y la constitución los trabó aún más:

- Rehacer la legitimidad del Estado no sólo parecía exigir romper el monopolio de los partidos políticos y abrir oportunidades a otros grupos, sino dar más poder a los ciudadanos mediante su participación política directa, su cercanía a la fuente local de poder y una amplia carta de derechos, y convertir al Estado en garante de la satisfacción de las necesidades de vida de los individuos, definidas también como derechos.

-Un Estado más fuerte (y entre 1990 y 2010 creció rápidamente la parte del Producto Interno manejado por un Estado cada vez más grande y rico: hoy más del 30 por ciento del PIB pasa por el Estado) podría obtener los recursos para atender las necesidades de la población, como salud y educación, y reducir la pobreza, a la que se atribuía gran papel en la violencia, tanto política como la ligada al narcotráfico y a otros negocios ilícitos.

-Y una justicia independiente, con una población que negara legitimidad a la guerrilla, sería capaz de enfrentar los desafíos del narcotráfico, la guerrilla y los grupos de autodefensa que desde comienzos de la década de 1980 se habían ido consolidando como mecanismo de defensa de los propietarios rurales frente a la guerrilla.

El modelo de Estado

Estos ideales se resumieron en la expresión de "Estado social de derecho" y en el campo político en el ideal de "democracia participativa", que permitiría:

1. Acercar el gobierno a los ciudadanos mediante gobiernos locales autónomos y sujetos al control del pueblo.
2. Romper la fuente principal de poder presidencial, que concentraba en una sola autoridad el nombramiento de todos los funcionarios del Estado, y era así la fuente del poder político local, que a su vez servía para elegir el ejecutivo y el legislativo nacional.
3. Impedir la concentración de poder en manos del presidente regulando los Estados de Emergencia.
4. Definir con claridad los derechos de los ciudadanos y crear mecanismos eficientes de defensa.
5. Establecer un sistema judicial capaz de responder al desafío de la delincuencia organizada, y que pudiera enfrentar a los grupos guerrilleros con firmeza pero sin arbitrariedad.

En el campo económico, los ideólogos dominantes, sobre todo del gobierno, pero bien representados en la Constituyente, buscaban ante todo fijar las reglas para la operación eficiente y libre de los mercados, pero sometidos a la regulación de un Estado fuerte, capaz de evitar la formación de monopolios, y de atender áreas en las que éstos no funcionan muy bien: la eliminación de la pobreza, el cuidado de la salud y la educación, la defensa del medio ambiente, etc.

Las luces y las sombras

Hoy, veinte años después, hacer un balance de lo que se logró es difícil. En mi opinión la Constitución de 1991 fue muy exitosa en algunos campos, mientras fracasó en otros.

En términos de legitimidad, transformó la cultura política del país. Hoy la ciudadanía se siente con poder real, que puede ejercer a través de mecanismos políticos, que hacen posible ganarle elecciones al gobierno, o mediante los sistemas judiciales de defensa de los derechos. Esto dio legitimidad renovada a la democracia y acabó con la justificación de la lucha armada y de la revolución.

Sin embargo, la población ha visto que la destrucción de los partidos tradicionales, que se logró, condujo a la desaparición de los partidos y a su reemplazo por un sistema de poderes locales que controla, en forma poco democrática, los ejecutivos locales y regionales y buena parte del Congreso.

El clientelismo y la corrupción renovadas y el recurso muy amplio a la intimidación o la violencia, no llevan a que los electores quiten el respaldo a los elegidos, que logran atraer a una ciudadanía desorganizada, mediante la oferta de servicios sociales y el temor a una guerrilla que sirve para justificar las formas más atrasadas de política y para impedir la consolidación de partidos políticos modernos de corte reformista o progresista.

En el terreno económico, mientras se reducía el papel productivo del Estado y se limitaba la protección aduanera a los empresarios industriales y agrícolas, el Estado aumentó su capacidad tributaria y obtuvo fondos que permitieron ampliar la cobertura de los servicios públicos de educación y salud, aunque sin éxito similar en calidad, en el primer caso, y en medio del desorden y la corrupción generalizada, en el segundo caso.

La nueva Constitución se apoyo en una visión substancial, no procedimental, de la democracia y esto, en mi opinión, está en la base de las frustraciones: para muchos se trataba de substituir la democracia representativa por la democracia participativa.

Este intento rousseauniano de reinventar la democracia directa ha obstaculizado la búsqueda de soluciones prácticas al gran problema, que es hacer eficaz la democracia representativa: cómo fortalecer los partidos sin convertirlos en fuentes autónomas de poder, cómo mantener las ventajas democráticas de la representación proporcional sin atomizar los partidos, cómo evitar que a nombre de la democracia directa se constituyan formas de "representación" menos legítimas pero más ruidosas.

Y la idea de un "Estado social de derecho", fue una reformulación de la visión escolástica, que ve la sociedad como un organismo que debe buscar el bien común. Ahora la idea es que hay unos derechos sociales y económicos, que son definidos ante todo por los sabios de la colectividad, que son los jueces. El bienestar y la felicidad de los individuos provienen del organismo social más bien que de la acción individual, privada y política, de las personas.

Por esto, la constitución valorizó verbalmente la participación política de los ciudadanos y la convirtió en el sustrato metafísico de la democracia, pero la desvalorizó en los hechos al reforzar una concepción que privilegia la solución judicial de los problemas o su atención por un Estado benefactor, y que delega a organismos parajudiciales el control de los elegidos.

Al debilitarse la participación ciudadana, los políticos aprovecharon otra debilidad de la constitución, la autonomía local financiada con recursos centrales, sin responsabilidad fiscal complementaria, para crear nuevos feudos y apoderarse, con el apoyo de grupos armados y empresas corruptas, del botín de las regalías y las transferencias.

El equilibro logrado en los últimos años -un gobierno central que ofrece el triunfo contra la guerrilla y unos poderes locales que lo sostienen, mientras se apoyan en la corrupción y la violencia armada-, se nutre de la despolitización que promueve la constitución y de una cultura que espera todavía del rey o del buen gobierno del Mesías la solución a los dramas individuales.

artículo publicado en la revista digital www.razonpublica.com

Veinte años, Por: William Ospina

William Ospina

Cuarenta y cuatro años de hegemonía conservadora (1886-1930), seguidos por dieciséis años de república liberal (1930-1946), produjeron en Colombia los doce años de la guerra civil no declarada que se llamó la Violencia (1946-1958).

Es decir, la pretensión de los dirigentes conservadores, y de su alianza nefasta clerical y terrateniente, de ser los únicos dueños del destino de Colombia, contrariada por la pretensión de los gobiernos liberales de administrar el país con otra visión, produjo un enfrentamiento civil mucho más prolongado que la Guerra Civil Española.

Ese abrazo de sangre de los dos partidos tuvo una consecuencia más grave que los trescientos mil muertos de la Violencia: un pacto antidemocrático, el Frente Nacional, entre las dos fuerzas que habían ensangrentado al país, que cerró las puertas durante veinte años más (1958-1978) a toda iniciativa política distinta.

En resumen, cuarenta y cuatro años azules, más dieciséis años rojos, más doce años de violencia roja y azul, más veinte años de maridaje entre los dos colores suman noventa y dos años de bipartidismo violento, excluyente e irresponsable. En 1982, al cabo de esa escandalosa orgía antidemocrática, Colombia era un caldero de violencias cruzadas.

En muchas partes del mundo la llegada de la modernidad industrial arrojó violentamente a los campesinos a las ciudades para convertirlos en obreros de la industria naciente. En Colombia, algunos campesinos expulsados que se negaron a dejarse arrinconar en las barriadas urbanas descubrieron que había medio país desdeñado por los poderes políticos y se lanzaron a la guerra de guerrillas desde el comienzo mismo del pacto bipartidista. Sucesivamente otros sectores sociales minoritarios formaron sus propios ejércitos insurgentes y un sector de las clases medias, exasperado por el robo de las elecciones de 1970, formó el M-19, la guerrilla que más conmocionó al país en la década de los ochenta. Ésta se desmovilizó en el año 90, e hizo bien, porque es muy difícil que después de diez años de acción armada las guerrillas no se hundan en la mera criminalidad.

Pero la consecuencia más nefasta del bipartidismo no fue siquiera su proclividad a la exclusión política, sino su capacidad de exclusión económica, el cierre de las oportunidades de iniciativa incluso para las clases medias. En un país de privilegios y de influencias, donde los caminos legales eran el último recurso de los ciudadanos, donde la ilegalidad era casi un recurso de supervivencia, la exclusión económica precipitó a algunos sectores emprendedores de las clases medias al contrabando y al tráfico de drogas, y propició la formación de una gran multinacional de la droga y del crimen que desde entonces fue el motor y el combustible de todas las guerras, degradando a todos los bandos en pugna.

A partir de comienzos de los años ochenta Colombia era ingobernable: en la campaña electoral de finales de esa década, cuatro candidatos a la Presidencia fueron asesinados y en las ciudades las bombas de los narcotraficantes desvelaban a los despiertos y despertaban a los dormidos.

 Sin duda es posible examinar las virtudes de la Constitución del 86, que gobernó a Colombia durante 105 años. Pero por las cuentas que acabo de repasar habría que decir que le debemos muchas más lágrimas que risas, y no fue su menor mancha el que quienes estaban encargados de respetarla y de hacerla respetar cancelaban su vigencia cada vez que una mecha se prendía. La lógica es implacable y cuando una constitución tiene que congelarse al menor problema, termina en el congelador y el congelador arrastrado por la avalancha.

 Todo lo tenían tan trancado, que para convocar a la Constituyente del 91 hubo que violar la ley; pero ello fue como cuando hay que violar una cerradura para salvar a una doncella encerrada: nadie podría deplorarlo.

Allí comienza la tarea más difícil: discutir las virtudes y los defectos de la actual Constitución, que está cumpliendo veinte años: veinte años en que ni mucho menos podemos decir que el país haya resuelto sus problemas. A lo sumo diremos que nos ha permitido sobreaguar en estos años como una balsa de náufragos.

Dos análisis importantes acaban de aparecer sobre la Constitución del 91, el de Jorge Orlando Melo “Éxitos y debilidades de la Constitución del 91” y el de Hernando Gómez Buendía “Veinte años de la Constitución”, ambos publicados por la revista digital razonpublica.com, pero es de esperar que el debate sea cada vez más amplio y numeroso.

 Sin duda los cambios que el país requiere exigirán nuevos cambios en la Constitución, y habrá quien diga que no se puede cambiar una carta porque apenas tiene veinte años, como hubo quien dijera que no se podía cambiar una porque ya había cumplido un siglo. Pero la pregunta central es qué tanto esa Constitución nos está ayudando a vivir en un país mejor.
Publicado en el Espectador

Una Constitución y dos Colombias, Hernando Gómez Buendía

Hernando Gómez Buendía

¿Para qué ha servido la Constitución? Como un aporte al debate que Razón Pública se propone adelantar en sus próximas entregas, el Director propone una hipótesis controversial: la Carta del 91 encarnó el proyecto de media Colombia en contravía de la otra media. Pero la Carta no modernizó la política, y por eso la lucha entre el "partido" de la constitución y el de la anti-constitución ha seguido marcando la historia de Colombia.

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 Puertas abiertas

No tengo que decir que cada uno de los temas grandes de Colombia pasa por la Constitución y que nuestra revista le dará un amplio espacio a los serios balances o debates que el país necesita después de estos 20 años.

Los fundadores, analistas y lectores tendremos por supuesto mucha tela que cortar, pero por hoy arriesgo una primera y muy breve mirada de conjunto: creo que la fuerza -y la debilidad- de la Constitución de 1991 han consistido en encarnar el proyecto de media Colombia -la Colombia que llamaré "de adelante"- en contravía de la otra media, que llamaré "la Colombia de atrás".

En un descuido de la clase política

Dígase lo que se diga, cada Constitución es hija de quienes la redactan, y la de 1991 fue redactada por personas muy raras. Los miembros de la Asamblea Constituyente fueron elegidos en un descuido de la clase política, y por eso sus perfiles y valores fueron tan distintos de aquellos que tenían -y han seguido teniendo- nuestros congresistas. Como no había puestos, contratos ni "auxilios" para repartir, como se trataba de simples ideas, los caciques no se hicieron elegir y las maquinarias poco se movieron.

Las pruebas del descuido son patentes. En esas votaciones, que Usted y yo creeríamos las más importantes de la historia, la abstención fue de un 70% -en efecto la más alta de la historia. Casi todos los votos fueron "de opinión" o sea, en esencia, del país de adelante. Y los 70 delegatarios elegidos se repartieron exactamente así:

-30 de los partidos Liberal y Conservador, casi todos ellos sueltos y alejados de la clase política;

-30 de "movimientos" que tenían una marcada carga ideológica, que no venían del centro (como centrista era y seguiría siendo la política en Colombia) y que tal vez por eso no perdurarían: el Movimiento de Salvación Nacional, MSN, con 11 delegados, desde la derecha, y la Alianza Democrática-M19, con 19 delegados de izquierda, y

-10 de minorías diversas (indígenas, evangélicos, Unión Patriótica y sin partido)

Una composición radicalmente distinta de la que entonces tenía y de la que seguiría teniendo el Congreso. Una Constitución escrita entonces por el pedazo moderno o postmoderno de Colombia, el que se mueve por ideas, o por ideologías, o por identidades -pero no por clientelismo.

Una Constitución "para ángeles" como tal vez habría dicho Víctor Hugo, o una, digo yo, del superego, que no refleja y no ha logrado amoldar ni amoldarse a la Colombia profunda y pre-moderna.

 El gran acierto

No extraña pues que el punto fuerte de la nueva Carta fuera la apuesta por la modernidad y aún por la postmodernidad, la idea clara de un Estado laico y pluralista donde cabemos todos y donde cada uno de nosotros tiene derechos exigibles. Es aquí - y sobre todo a través de la tutela- donde la Constitución más ha cambiado el rostro de Colombia y dónde más nos ha acercado al país que soñamos.

Pero también es donde menos se parece a una Constitución y se parece más a un programa político, donde lo deseable pesa más que lo factible y donde, por lo tanto, es más duro el contraste del "país formal" con el país real de exclusión, opresión, intolerancia, violencia, racismo y pobreza que millones y millones de colombianos siguen habitando.

Derechos sin recursos

Y es porque la gente rara que redactó la Constitución no lo era tanto como para ir a la raíz de nuestro atraso. Se empeñó por supuesto en destronar a la "clase política" pero dejó intactos los demás poderes fácticos.

Más aún, en materia económica predominó la línea que suele llamarse "neoliberal", porque el Consenso de Washington estaba en su furor y el gobierno Gaviria aquí se jugó a fondo. De suerte que por un lado se crearon derechos muy costosos -como decir la salud universal- pero por otro lado se afirmó que el mercado debería funcionar con poco Estado y sin tocar la distribución de la riqueza.

Desde entonces -y cada día más- hemos vivido entre juristas que con razón decimos que derechos son derechos, y economistas que con razón decimos que el Estado no tiene manera de pagarlos.

Sin aumentar en serio la productividad y sin subir de veras la carga tributaria -dos cosas que la Constitución no hizo- era y es imposible satisfacer los derechos de todo el mundo; y el engañoso mecanismo de ajuste han sido las tutelas, que garantizan el derecho universal... de las pocas personas a quienes un juez se las concede.

Separación de poderes

Pero el papel principal de una Constitución es organizar el ejercicio del poder político, y aquí la de 1991 fue una apuesta inequívoca por la separación o dispersión de poderes. Esta es la clave de la democracia, porque en los últimos dos o tres mil años hemos aprendido que, por buenos que parezcan al principio, los reyes, dictadores o caudillos que concentran el poder acaban mal.

El centralismo y el presidencialismo eran las bases de la Constitución de antes. La de 1991 se propuso lo contrario, y para eso dispersó el poder,

-creó un montón de nuevos organismos (Fiscalía, Junta del Banco de la República, Comisión Nacional de Televisión, Corte Constitucional, Defensoría, superintendencias, Contaduría...)

-y nuevas formas de participación ciudadana (referendos, Consejos Indígenas, revocatoria del mandato, Juntas de Usuarios, consulta previa...),

-transfirió plata y poder a las regiones, y

-armó un enredo de competencias, transferencias, elecciones cruzadas y contrapesos de distintos tipos.

Algunas de estas cosas han funcionado más que otras, y el panorama general ha sido el de un Estado en dispareja construcción, con luces y con sombras, con rifirrafes diarios y con choques de trenes muy ruidosos.

El gran vacío

Y acá llegamos al punto neurálgico: lo principal de la organización del poder es la manera de acceder al poder. Es en el régimen de elecciones y partidos donde una Constitución deja su verdadera marca, porque de esto depende la continuación o discontinuación del proyecto que encarne.

La apuesta de los constituyentes era obvia: romperle el espinazo al clientelismo y al bipartidismo para que terceras fuerzas (el MSN, la AD-M19) y minorías étnicas o religiosas pudieran competir. Por eso el tarjetón, la doble vuelta, el vicepresidente, la circunscripción nacional, los candidatos inscritos con unas cuantas firmas, el juego de cocientes y residuos... y el resultado de un país que años después tendría 67 partidos registrados y uno de los sistemas más fragmentados o aún "el sistema político más personalista del mundo" [1].

La paradoja capital fue esta: que los constituyentes fueron elegidos por un conjunto muy diverso y disperso de movimientos y grupos sociales y políticos; de aquí salieron su aliento refrescante y sus apuestas por un país moderno; pero de aquí también surgió el obstáculo que habría de impedir su necesaria apuesta por los partidos fuertes y modernos.

Para bien y para mal, cada Constitución es hija de quienes la redactan.

Lo que el país de adelante necesitaba eran partidos modernos pero fuertes, no el reguero de vanidosos, aventureros o delincuentes hechos y derechos que desde entonces han poblado el escenario. Este fue en mi opinión el desacierto mayor de la Asamblea: no entender que el descuido de los políticos había sido apenas momentáneo, que por detrás y alrededor de ellos estaban todos los poderes fácticos, y que regresarían con más voracidad y nuevas mañas.

El contragolpe

Tanto así que en las elecciones de Congreso en octubre del mismo 1991 barrieron los caciques, y que la primera reforma de la Constitución fue para revivir los "auxilios parlamentarios", como por esos tiempos se llamaba el clientelismo.

Desde entonces se le han hecho nada menos que 29 reformas a la Carta -y casi todas a la carta de la clase política y demás poderes fácticos.

Sin espacio para entrar en los matices, diría yo que en estos veinte años los presidentes y el Congreso han estado dedicados a resistir o desmontar la Constitución de 1991. Los ocho años de Uribe fueron tan intensos que no exagero al decir que el uribismo es el partido de la anti-constitución. Es el partido mayoritario porque tiene de su lado al país pre-moderno, a los poderes fácticos y a la clase política.

El partido de los jueces

Del otro lado está el partido de la Constitución, cuya punta de lanza es la Corte Constitucional y cuyo escenario favorito son los tribunales.

-Por eso las tutelas.

-Por eso los discutidos - y, en rigor, discutibles- mecanismos o figuras que la Corte invoca para co-ejercer otros poderes (sentencias "moduladas" que en efecto equivalen a decretos, o a leyes o incluso a órdenes administrativas; decisiones macroeconómicas por su conexidad con los derechos fundamentales; tutelas contra fallos de otras Cortes; revisión por motivos de fondo de las reformas constitucionales....).

-Por eso la judicialización de la política o en efecto, la reducción de la política y del debate político al Código Penal, con las noticias dominadas por la Fiscalía, la Corte Suprema o el Procurador.

-Como también, por eso, la politización de la justicia, que es el reverso forzoso de la medalla.

La Constitución de 1991 fue el gol más grande que el país de adelante le haya marcado al de atrás en más de un siglo. Hay un partido de la Constitución que sigue haciendo goles o cuando menos tiros al arco. Pero sus delanteros no deberían ser los jueces sino los ciudadanos organizados en partidos políticos modernos.

artículo publicado en la revista digital www.razonpublica.com